李侠 曹聪：科技政策制定的三个原则

■李丛

一个国家提高科技发展速度有许多选择。总的来说，这不过是从粗放式投资激励模式向精细化管理促进模式的过渡。

所谓广泛的科技投资激励模式，是指单纯通过增加人力、人才、物力等科技资源来刚性推动科技发展。在科技发展的初级阶段，这种模式非常有效。然而，随着规模的扩大和科技发展水平的深化，这种模式带来的边际效益将迅速下降。总有一天，这种低效的发展模式将无法持续。此时，为了继续推动科学技术的发展，我们应该向精细化管理和提升模式转变。

所谓精细化管理提升模式，是指在有限的资源投入条件下，通过政策引导(*改革)主动改变科技系统的结构，从而实现资源合理配置的目标，从而实现科技系统状态和绩效的整体提升。这种科技发展模式相对于机械的粗放式投资激励模式而言，是一种有机的科技发展模式。

与两种模式相比，前者管理水平的技术含量相对较低，而后者是当今科技管理的主流模式。这一变化揭示了两种技术发展模式的进化历程。

经过30多年的改革开放，中国的科技发展模式正面临着从粗放型投入刺激模式向精细化管理模式的过渡阶段。这不仅是时代发展的必然，也是科技资源短期增长受到硬约束的直接结果。

在这里，科技政策的结构和质量直接决定着科技发展模式的转变能否成功。然而，制定高质量的科技政策必须符合三项基本原则:宏观层面的公平原则、中观层面的协调原则和微观层面的效率原则。如果任何一项科技政策缺乏这三个基本原则，它就注定要成为一项高质量的政策，从而无法摆脱对粗放式激励模式的依赖，科技发展模式的转变也是不可能的。

以前的科技政策质量不高的原因是政策从制定之初就缺乏宏观层面对公平原则的保护。众所周知，政策是制度的产物。不承认公平和正义概念的政策必然会遭到政策受众的拒绝或抵制。公众的不满情绪会蔓延到制度本身的问题上，从而导致制度公信力的丧失。毕竟，柏拉图很久以前就在《理想国》中指出，城邦的最大美德是正义，而正义在操作层面的体现是公平。

如果许多科技政策在目标设定阶段受到各种利益集团和团体的严重影响甚至操纵，就有可能牺牲政策中最不可或缺的公平原则。到目前为止，许多部门在受委托制定科技政策时，仍然习惯于按部门和个人进行小规模的计算。他们不认为获取这种地方利益是以牺牲国家的巨大利益(信誉和合法性)为代价的。

任何政策都应包括中等水平的协调原则，即处理社会活动中的集权和分权问题。协调原则是所有政策结构中最技术性的部分。毕竟，任何政策都必须在其强制力、准确性和操作灵活性之间形成必要的张力。然而，这种情况类似于经济学家蒙代尔的“三重悖论”，即三个要求不能同时实现，最多只能满足两个指标，而另一个指标被放弃。

这种困境也存在于政策运行的协调阶段:如果要保证政策的准确性和可执行性，就不能实现政策的灵活性。简化问题，在政策协调原则的实际操作中，最大的问题是政策工具的选择。因为任何政策工具的选择都与潜在政策利益的分配有关。这个问题是众所周知的，即如何分配政策执行带来的利益的问题。政策效率的所有损失都与政策利益分配结构的不合理密切相关。

换句话说，决策者不能把执行政策的所有好处都当成自己的好处。他们必须承诺与政策受众分享政策利益，否则政策在运行中会遇到严重阻力。例如，计划生育政策在实际操作中遇到很大阻力的原因是，该政策采用强制性的政策工具，导致政策操作所带来的利益几乎完全由作为政策制定者的*所享有，而政策受众在政策执行中却没有得到应有的政策利益和补偿(独生子女费几乎没有激励和补偿的意义，只有象征意义)。

因此，这种政策运作模式是不可接受的，政策利益必须与政策受众分享。所有这些中层目标的实现都需要协调原则来提供技术保证。从强制性政策工具向自愿性政策工具的过渡正是协调原则要解决的许多问题中最敏感的问题。

最后，在微观层面，我们必须坚持效率原则。它体现了科研评价体系中的公平机会原则。基于能力优先的理念，在微观层面，该政策通过提供激励机制，允许科技资源以最高效率流向缔约方，从而促进科学领域的有序竞争与合作机制。只有在此基础上，才能确保资源的最佳配置。

这是深入政策实践的“神经末梢”，但它恰恰是形成和谐的科学界和健康的科学文化的基础。追求效率是政策公平的象征。在此基础上，可以保证每个人的尊严和荣誉，最大限度地限制寻租和寻租的可能空间，否则政策将进入失败状态。

最近曝光的重大项目水利工程之所以存在财务违规行为，是因为政策没有遵循从宏观到微观的三个基本原则。回顾这一事件，不难发现它的建立缺乏宏观层面的公平和政策执行中间层面的有效协调机制，这在微观层面必然表现出低效。

正是由于三个层次的科技政策所蕴含的具体原则，才保证了科技系统“国家结构绩效”的生命力。同时，该政策所包含的三大原则将积极修正各级不符合原则要求的结构和行为，从而推动制度进入进化轨道，从而有助于推动中国科技发展模式从粗放型投资刺激模式向精细化管理发展模式转变，这是当代政治魔术的主要表现之一。

(两位作者分别是上海交通大学人文学院的教授和英国诺丁汉大学的副教授)

《中国科学日报》(第六版研发，2013年8月6日)