城市群

城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是指在特定地域范围内，以1个以上特大城市为核心，由至少3个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体。城市群是在地域上集中分布的若干大城市和特大城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次城市集团，是大都市区的联合体。目前在全球范围内公认的大型世界级城市群有六个，分别是：美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、英伦城市群、欧洲西北部城市群、中国长江三角洲城市群。截至2016年，中国已形成长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、中原城市群、长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、关中城市群、北部湾城市群共12个*城市群，正在建设有9个区域性城市群。我国相关城镇化发展规划提出将长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群建设为世界级城市群为目标，发挥其对全国经济社会发展的重要引领和支撑作用，在更高层次参与国际合作和竞争。

中文名：城市群

外文名：CityGroup

城市群代表：美国东北部大西洋沿岸城市群等

概念：城市发展成熟的最高空间组织形式

1、名词释义

所谓城市群是在特定的区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或两个（有少数的城市群是多核心的例外）特大城市（小型的城市群为大城市）为中心，依托一定的自然环境和交通条件，城市之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。

城市群

城市群是相对独立的城市群落集合体，是这些城市城际关系的总和。城市群的规模有一定的大小，都有其核心城市，一般为一个核心城市，有的为两个，极少数的为三四个，核心城市一般为特大城市，有的为超大城市或大城市。

城市群（又称城市带、城市圈、都市群或都市圈等）指以中心城市为核心，向周围辐射构成城市的集合。城市群的特点反映在经济紧密联系、之间的产业分工与合作，交通与社会生活、城市规划和基础设施建设相互影响。由多个城市群或单个大的城市群即可构成经济圈。

中文“城市群”（城市圈）为*地区自1990年代以后常用的地域经济用语，1994年5月版《结构论》（上海、北京图书馆，1991-1993年曾邦哲论文集）用了“城市群”来分析大河流域与湖泊、海岸交汇区域形成的亚文化圈城市网络，提出长江、黄河的上、中、下游城市群，美国的东西海岸线、五湖区与密西西比河流域，以及欧洲的城市群与著名大学网络等地缘文化学。之前常直接借用日文“都市圈”（都市群）来表示同一概念，日文“都市圈”即英文MetropolitanCoordinatingRegion之含义，北美地区的MetropolitanArea，中文译作“大都会”或“都会区”，概念上和“都市圈”“城市圈”表示的意义相同或相近。

城市群是在城镇化过程中，在特定的城镇化水平较高的地域空间里，以区域网络化组织为纽带，由若干个密集分布的不同等级的城市及其腹地通过空间相互作用而形成的城市-区域系统。城市群的出现是生产力发展、生产要素逐步优化组合的产物，每个城市群一般以一个或两个（有少数的城市群是多核心的例外）经济比较发达、具有较强辐射带动功能的中心城市为核心，由若干个空间距离较近、经济联系密切、功能互补、等级有序的周边城市共同组成。发展城市群可在更大范围内实现资源的优化配置,增强辐射带动作用，同时促进城市群内部各城市自身的发展。

对城市群概念的表述学者们并不一致，但认识在渐趋一致，即城市群是有很多城市组成的，彼此的联系越来越紧密，共同对区域发展产生影响。城市群是工业化、城市化进程中，区域空间形态的高级现象，能够产生巨大的集聚经济效益，是国民经济快速发展、现代化水平不断提高的标志之一。

从概念的起源看，城市群是从大城市演化而来的。戈特曼首次以Megalopolis来为城市群命名，而更重要的在于：一是超越了19世纪以来城市社会学对Megalopolis的道德批判语境和价值态度，使一种针对城市群的客观和理性研究成为可能；二是为这个概念赋予了全新的质的内涵和意义，揭示出当今城市从传统的单体城市向城市共同体转型发展的新模式与新形态。进一步说，Megalopolis既是传统大城市概念的进一步延展，也是人类城市发展的当代模式与最新形态，其最突出的特征在于：这种新型大都市不再是单体城市而是一个城市共同体。就此而言，也可以说“大都市就是城市群”。

2、国情分析

国外分析

2015年1月26日，世界银行发布的《东亚变化中的都市景观》报告显示，2000年至2010年，东亚地区城市人口新增大约两亿人，东亚大约36%的人生活在城市。得益于中国*推动城镇化，东亚将近四分之三的城市群位于中国，超过三分之二的城镇化土地位于中国。其中，珠江三角洲超越日本东京，成为世界人口和面积最大的城市群。

城市群

报告说，东亚城市人口增速加快，达到年均3%，但东亚大部分人口依然生活在非城镇地区；城市土地面积增加率为年均2.4%，到2010年增至13.48万平方公里，但还不到东亚地区总面积的1%。这意味着东亚的城镇化才刚刚开始，今后数十年，东亚地区会进一步城镇化。报告强调，为了确保城镇化以经济上有效率、可持续和包容的方式发展，使穷人也能受益，国家层面和城市层面政策规划者的作用非常重要。城市规划需要把城市规模的扩张与促进就业、可承受的住房、购物、公共交通、卫生和教育服务相匹配，以确保一些弱势群体得到平等的发展机会。

国内分析

2000年中国城市化水平达到36.09%，人均国内生产总值超过800美元，两项指标均表明中国城市化已驶上快车道，作为城市群基础的大城市在我国城市中异军突起、势不可挡。据建设部发布的数据，从1978年至2003年，中国100万人以上的特大城市从13个增加到49个，50万至100万人的大城市从27个增加到78个。与此同时，在2002年一份关于“大上海国际都市圈”研究报告中，首次提出中国要走“以大城市为主的城市化发展道路”。以大城市的快速发展和战略规划为象征，我国开始逐渐融入全球性的都市化进程。

关于我国城市群的发展现状，学界主要有四个版本，其中又可划分为学术版和*版两类。学术版主要有两种，一是中国社会科学院《2006年城市竞争力蓝皮书》提出的15城市群。二是中国科学院地理科学与资源研究所《2010中国城市群发展报告》提出的23大城市群。*版也主要有两种，可分为非正式和正式两种：一是2007年国家发改委课题组提出的10大城市群。二是住建部《全国城镇体系规划纲要（2005－2020年）》提出的三大都市连绵区和13个城镇群。以上研究大体上勾勒出中国城市群的发展现状与总体趋势。

此外，在中国城市群研究和现实中，有一个具有“准城市群”内涵的概念必须给予重视，这就是在当下几乎和城市群一样随处可见的“经济区”。国家批准的经济区在数量上已相当可观，它们基本上是以数量不等的城市为主体框架，从长远看，这些经济区必定要选择城市群的发展模式。因而，由国家相关部委批准建立的经济区，也包括以进入国家战略为目的的部分省部级城市群或经济区，均应纳入我国城市群研究的范围内。

3、地理分布

世界五大城市群

是美国经济的核心地带，制造业产值占全国的30%，是国内最大的生产基地、商业贸易中心和世界最大的国际金融中心，包含波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿等城市。其中，纽约是世界三大国际金融中心之一和著名的都会区。该城市带长965km，宽48km～160km，面积为13.8万km2，占美国面积的1.5%，该区人口为6500万，占美国总人口的20%，城市化水平达到90%以上。

分布于北美五大湖沿岸，包含芝加哥、底特律、克利夫兰、多伦多、渥太华、蒙特利尔、魁北克等城市，与美国东北部大西洋沿岸城市群共同构成北美制造业带。其中，芝加哥是全球著名的金融中心之一；底特律是全球著名的汽车城。

是日本经济最发达的地带，是全国政治、经济、文化、交通的中枢，包含东京、横滨、静冈、名古屋、京都、大阪、神户等城市，包含了以东京、大阪、名古屋为核心的三个城市圈，分布着全日本80%以上的金融、教育、出版、信息和研究开发机构。其中，东京是世界三大国际金融中心之一和著名的都会区。

以英国伦敦—利物浦为轴线，包含伦敦、利物浦、曼彻斯特、利兹、伯明翰、谢菲尔德等城市。这是产业革命后英国主要的生产基地，其中伦敦现已成为欧洲最大的金融中心，同时也是世界的三大国际金融中心之一。

由法国巴黎城市群、比利时—荷兰城市群、德国莱茵—鲁尔城市群等构成，包含巴黎、布鲁塞尔、安特卫普、阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、埃森、科隆、多特蒙德、波恩、法兰克福、斯图加特等城市。其中，巴黎是法国的经济中心和最大的工商业城市，也是西欧重要的金融和交通中心之一；鹿特丹素有“欧洲门户”之称；法兰克福是欧洲重要的工商业、金融和交通中心。

美国

以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群，包含波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿等城市

以芝加哥为中心的北美五大湖城市群，包含芝加哥、底特律、克利夫兰、多伦多、渥太华、蒙特利尔、魁北克等城市

日本

以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群，包含东京、横滨、静冈、名古屋、京都、大阪、神户等城市

英国

以伦敦为核心的英伦城市群，包含伦敦、利物浦、曼彻斯特、利兹、伯明翰、谢菲尔德等城市

法国、比利时、荷兰、德国

以巴黎为中心的欧洲西北部城市群，包含巴黎、布鲁塞尔、安特卫普、阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、埃森、科隆、多特蒙德、波恩、法兰克福、斯图加特等城市

中国七大城市群

中国的三大城市群分别为长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群是老牌的三大*城市群，曾引领了东部乃至全国的经济发展，带动了全国的人、财、物向其流动。此外，还有中原城市群、长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群，共七大*城市群。

*城市群

郑州、洛阳、开封、南阳、安阳、商丘、新乡、平顶山、许昌、焦作、周口、信阳、驻马店、鹤壁、濮阳、漯河、三门峡、济源、长治、晋城、运城、邯郸、邢台、聊城、菏泽、宿州、淮北、阜阳、亳州、蚌埠

4、实例介绍

中国

*推出的(2003-2004)中国城市发展报告提出了“组团式城市群”的概念，其定义内容为组团式城市群是大中小城市“结构有序、功能互补、整体优化、共建共享”的镶嵌体系，体现出以城乡互动、区域一体为特征的高级演替形态。在水平尺度上是不同规模、不同类型、不同结构之间相互联系的城市平面集群，在垂直尺度上是不同等级、不同分工、不同功能之间相互补充的城市立体网络，二者之间的交互作用使得规模效应、集聚效应、辐射效应和联动效应达到最大化，从而分享尽可能高的“发展红利”，完整实现区域发展动力、区域发展质量和区域发展公平三者在内涵上的统一。按照这个定义，正在形成的长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群这三大经济圈、日本三大都市圈和北美四大都会区均属于“组团式城市群”。

国际

和城市群相关的概念有很多，比如都市圈、都市连绵区、城市带（带状城市群）、组团型城市等等。由于这些概念存在着一定的共性，有时将其混用。其实城市群与都市圈的概念是有区别的，城市带与都市连绵区也各有定义。

有关都市连绵区的研究相对深入、全面，它是城市群的一种具体形态，概念上强调以都市区为基本单元，指以若干个数十万以至百万人口以上的大城市为核心，与周围地区保持强烈交互作用和密切社会经济联系，沿一条或多条交通干线大小城镇连续分布的巨型城市一体化地区。

城市带和大都市带的含义基本相同，都是指在一条交通轴线上分布了大大小小很多个城市。大都市带顾名思义是分布了很多大城市。和城市群概念不同的是，城市带所强调的是城市分布的形态，但城市之间不一定存在密切联系，而城市群强调城市之间的经济联系及相互影响。

美国波士华城市群

组团型城市和城市群极为类似，在经济联系、功能互补、交通发达方面都可谓典型的城市群，但本质的区别是前者是一个呈分散状布局的城市，是现代大都市为避免交通拥堵和环境恶化通过建立新区形成的多中心格局，也有将周围的城市扩展进来，从而形成一个新的组团型城市。而城市群则是由多个城市组成的集合体，无论如何发展也不会成为一个城市。

都市圈一词出现和使用的频率极高。此概念起源于日本，日本在太平洋沿岸分布了东京、大坂、名古屋三大都市圈，共同构成太平洋沿岸东海道城市群。因此，可以认为，每个城市群都有一个或多个都市圈。都市圈属于同一城市场的作用范围，一般是根据一个或两个大都市辐射的半径为边界并以该城市命名。

5、形成发展

形成

城市群的出现是一个历史过程。城市是一个区域的中心，通过极化效应集中了大量的产业和人口，获得快速的发展。随着规模的扩大，实力的增强，对周边区域产生辐射带动效应。形成一个又一个城市圈或都市圈。伴随着城市规模的扩大和城际之间交通条件的改善尤其是高速公路的出现，相邻城市辐射的区域不断接近并有部分重合，城市之间的经济联系越来越密切，相互影响越来越大，就可以认为形成了城市群。

发展

20世纪90年代，中国经济的显著特征是长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群三大城市群不仅发展速度快，而且经济规模占全国的比重越来越高，成为中国经济发展的引擎。未来20年，长三角的腹地将继续扩大，浙江大部、江苏大部、安徽一部分地区都将进入城市群的范围。珠三角地区将和香港、澳门实现区域经济一体化，其优势更大，辐射力更强，珠江三角洲超越日本东京，成为世界人口和面积最大的城市带。京津冀城市群中的各大城市特色和优势十分明显，互补作用强，北京具有政治、文化和高科技的优势、天津具有港口和制造业的优势，石家庄具有商贸业的优势。尤其是天津滨海新区的开发开放成为国家战略，对城市群发展的影响更大。一旦突破行政的藩篱，发展的潜力就会迅速释放出来。可以肯定，三大城市群在未来20年仍将主导中国经济的发展。

应用

城市群，即在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个特大或者超大城市作为地区经济的核心，借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构成的一个相对完整的“集合体”。

区域经济一体化是指区域内两个或两个以上的国家或地区之间，通过建立共同的协调机构，制定统一的经济贸易政策，消除相互之间的贸易壁垒，逐步实现区域内共同的协调发展和资源的优化配置，以促进经济贸易发展。根据区域经济一体化发展情况，按其经济政策一体化发展情况，大体将区域经济一体化分为四种类型：*贸易区、关税同盟、共同市场或经济共同体、经济和货币联盟。

通过对各城市群在地理位置、资源条件、产业分布、政策体系、发展模式等方面的异同点研究，根据区域发展理论进行研究，对城市群及区域一体化发展政策制定提供建议。

6、战略介绍

①城市群具有不同于都市区（圈）的形态和特性：

城市群是指在一定空间范围内布局不同数量和规模的城市而形成的空间布局形态和城市化载体；都市区（圈）则是指依托和围绕特大城市与周边不同数量和规模的城市而形成的空间布局形态和城市化载体。两者主要区别在于，都市区（圈）内部特大城市保持多方面的绝对垄断地位，周边其他城市具有更强的依赖性和附属性；而一般的城市群内部不同城市具有各自的功能分工，保持相互间影响和联系，呈现出各自相对的独立性。都市区（圈）可以看作是一种特殊类型的城市群，不能把都市区（圈）作为城市群的全部和主体。我国具备都市区（圈）特性的主要有北京、上海、广州等特大城市及周边城市，基于我国人口规模大、城市数量多、城镇化速度快的基本国情，今后更需要重视和发展的应该是依托一定空间范围内条件优良、数量众多的大中城市共同形成的城市群来实现推进城镇化发展的任务。

地理条件

②城市群发展形成受地理条件等多方面因素影响

城市群由于具有不同的空间范围和城市数量，因而形成不同规模大小的城市群。从理论上讲，一定空间范围内分布有超过3个以上城市就形成城市群，但是在实践中能否成为城市群的关键是在多大的空间范围内和城市间的联系程度如何。城市群的空间范围和城市数量没有固定的模式和要求，适度的空间范围和城市数量对于城市群内部分工和功能完善具有重要作用。城市群的空间范围、城市数量和发展形成主要受到地理条件、区位交通、经济水平等因素的影响，一般来说，地势地貌条件越平坦、区位交通状况越优良、经济发展水平越发达，则城市群的空间范围越大、城市数量越多、城市群越容易发展形成。基于这一分析，我国的城市群在东部地区相比中西部地区空间范围更大、城市数量更多、更能够发展形成。不同规模城市群由于地理、区位、交通以及辐射集聚能力的差异，保持相应的城市间距离。

城市之间

③核心和实质在于城市间的紧密联系和协同互动

城市群不是若干城市在一定空间范围内的自然布局和简单组合，城市群能够成“群”的关键在于城市间的紧密联系和协同互动，促进城市间要素*流动、资源高效配置、基础设施对接、产业关联配套、公共服务均等，充分发挥城市群的规模效应、集聚效应和协同效应。要实现这个目标，必须要考虑三个方面的影响因素：一是城市间的行政区划分割因素，如果不打破城市间的*、壁垒和保护，就难以实现城市间的要素*流动和资源高效配置。二是城市自身的规模和功能大小因素，城市群的形成首先对于内部城市的规模、功能、城镇化水平、经济发展水平具有严格的要求，只有达到一定水平之后才有可能朝着城市群方向发展。城市群的形成发展不可能遍地开花。三是城市群的资源环境承载能力因素，城市群的培育发展必须充分考虑土地、水、环境容量等资源环境承载要素，依托资源环境承载能力来确定城市群是否适合建设以及建设城市群的人口规模、产业选择和城市数量。

合理布局

④依托各级各类空间规划合理确定城市群布局

随着我国城镇化水平的提高，城市群逐步成为支撑和带动城镇化的重要载体和形式，但是城市群的发展和形成又需要自然、经济和社会等各方面条件的支持和配套，不可能短时间内全面铺开，数量和规模也不可能过多过大，因此，需要根据我国各地区和城市发展的实际情况，依托各级各类空间性规划，科学合理地确定不同类型重点城市群的布局和建设。首先，依托宏观尺度和战略层面的主体功能区规划和国土规划，主要考虑在主体功能作为重点开发的区域和资源环境禀赋较好、承载能力较强的国土空间，合理规划布局城市群的数量、规模和类型。第二，依托中观尺度的城市总体规划和城镇体系规划，论证分析各城市发展的规模和潜力、城镇等级结构和数量，确定城市规划区和建成区的合理边界，科学评估城市群建设的可能性和规模大小。第三，依托相对微观尺度的土地利用总体规划，确定城市群土地利用结构和潜力，确保农业用地和生态用地的分布，严格控制建设用地的总量和增量规模，提高土地集约利用效率和效益。

科学发展

⑤加大有利于科学发展的*机制探索和创新

城市群的发展需要科学规划和合理引导，既不能盲目求快求大导致重复建设和一哄而上，也不能消极无为放任自流丧失发展机遇，需要进行大胆的配套*机制探索。一是可以率先确定一批最有潜力和特色的重点城市群作为*改革的试点，探索建立有利于城市群健康发展的分层分类*机制。二是建立城市群不同层级*部门间沟通协商机制，设立专门的联系和管理机构并明确相应职能，建立定期或灵活的重大事项通报、应急预警防范等方面制度。三是建立引导城市群科学发展的绩效考评机制，制定明确的奖惩标准和办法，探索建立一套科学规范的城市群发展考评指标体系，加快形成及时动态调整和高效反馈机制。四是从战略和顶层设计层面，探索建立城市群城市间合理公正的利益分配、协商和补偿机制，妥善处理整体与局部利益，为城市群可持续发展提供长远*保障。

建立规范

⑥建立规范引导城市群健康有序发展的政策体系

随着城市群发展配套*机制的探索和改革，应在每个不同阶段制定分类的针对性政策，一方面促进配套*机制的优化调整和发展成形，另外一方面也推动城市群的发育成熟和功能完善。一类政策是关于资源利用和环境保护领域，包括征地补偿标准、排污权和碳排放权交易等方面，切实为城市群发展创造集约化资源利用和绿色低碳循环的生态环境保障。一类政策是关于产业发展和布局领域，包括城郊和都市农业发展、工业集中布局和转移、新兴产业培育壮大等方面，引导促进城市群建立产业集群和链条上的关联配套，减少相互间产业重复建设、产能过剩和恶性竞争，提升城市群产业体系核心竞争力。一类政策是关于基本公共服务体系和社会发展领域，包括教育、卫生、文化等领域均等化，公共服务逐步覆盖常住人口，交通、通讯等服务同城化，社会管理、生态环保一体化等方面，为城市群新型社会形态和可持续发展提供坚实基础。

7、城市群病

针对特大城市常出现的大城市病，专家认为，优先发展公共交通，是解决城市交通问题的出路。完善公共交通网络，提升可达性，力争实现“出行方便、换乘便捷、指示清晰、停车有序、乘车文明”目标。重点解决轨道站点、医院、学校、大型商场、社区服务中心周边50米，公交站点、出租候车点、自行车停放点的配套，方便市民出行。

完善集疏运系统，把更多的道路资源让给客运交通。当前，大量集装箱卡车、货车在中心城区通行，不仅使城市道路资源日益紧张，带来交通拥挤，而且使生态环境承受巨大压力。

要使城市有较强的集聚和辐射带动能力，其城区人口规模应在200万以上（才能以合理的税费，提供较好的公共服务，否则服务不足或腐败；这也正是人们都涌向北上广深等特大城市的根源），最好是300万以上（才能支撑较发达的公共交通业，比如地铁和航空等）。但城区人口超过1600万人口时，会有较严重的城市病；城市群的人口超过5000万时（200公里范围内），也会有较严重的城市群病，尤其是环境问题（城市废弃物难以就近消纳）和交通问题等。

中国有13亿人口，至少将会有10亿城镇人口，只有均衡布局更多的大都市区（中心城市200-1600万人口，200公里范围内1000-5000万人口），建设更多（50个左右）的大都市区（可增设新省或直辖市），才能使中国的人口相对均衡分布，使城镇废弃物就近消纳（200公里内），并从根本上解决城镇化与城市病的矛盾。

“城”辐射带动“镇”的合理半径以不大于200公里为宜（方便乡镇（或城区）人员到城区（或乡镇）办事能当天来回）；所以，现有特大城市（特别是省会）200公里之外，如果有较大的区域（3万平方公里以上）和较多人口（1000万以上/容易培育200万人口以上的中心城市），均应培育新的中心城市（比如增设为新省的省会、建设交通干线枢纽（尤其是是高铁）、建设综合性的研究型大学等），以实现全国城镇的均衡合理分布，从根本上防止全国的人口只集聚在现有的省会或直辖市（使城市病和城市群越来越严重）。

另外，要使“中心镇（县城）”能有效带动全县乡村，“中心镇（县城）”到县域边界以20—30公里（公交的合理距离）为宜。

8、区别差异

在我们看来，中西城市群的差异可以“空间因素”和“时间因素”的对立来概括。西方城市群缘于戈特曼的地理学及其对自然空间如何演化为城市空间、城市空间又如何演化为城市群空间的调查与跟踪，受其影响，西方城市群最重视的是自然空间演化、城市形态蔓延、空间距离改变等，包括戈特曼特别重视的交通和信息，包括城市群理论的内部分歧，如大都市区强调的是空间中有农村和低城市化地区，如超级都市群概念强调的则是几个城市群由于边界消失而结成一个等。

与西方城市群不同，中国城市群在理论研究和现实实践中更多受制于“时间”要素。首先，与戈特曼的调查研究和理论总结不同，我国城市群研究主要是西方理论传播和影响的产物；其次，与西方城市群主要是城市地理与经济自然演化的结果不同，我国城市群规划与建设的主要动力是人工的规划、设计和推动，因而，其中必然要更多地加入历史趋势、时代特征和当下诉求等“时间性因素”，或者说，很多紧迫性、当下性的需要和愿望很容易混入并主宰我国的都市化进程。在快速发展中，如何才能充分照顾城市群自然成长和演化的内在规律，顺应全球都市化进程的主流趋势和本质需要，既是我国城市群研究特别需要注意的问题，同时也是决定我国城市群建设质量和发展水平的关键所在。

9、问题研究

分类扶持

特大城市在人口政策、户籍落户上与中小城市存在一定的限制，是特大城市进一步发展需要完善的。

国务院近日发布《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，其中提出要加快推进户籍制度改革，提升城市综合承载能力。除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。文件指出，要加快落实户籍制度改革政策。围绕加快提高户籍人口城镇化率，深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。

鼓励各地区进一步放宽落户条件，除极少数超大城市外，允许农业转移人口在就业地落户，优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工落户问题，全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制，加快制定公开透明的落户标准和切实可行的落户目标。

突出重点

除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。

外来人口

当前对特大城市人口的严控政策使外来人口问题成为焦点，而城市的外来人口聚集区作为进城外来务工者的重要生存空间，也将在新时期面临挑战。外来人口聚集区一般是指位于城乡结合部地区，以“城中村”为基本依托单位，大量外来人口聚集生活的区域。多数外来人口聚集区已经发展成为农产品批发、商贸市场、家居建材、仓储物流等中低端产业的集散地，成为外来农民工城市落脚的主要空间。在城市发展过程中，对外来人口聚集区采取了“城中村改造”措施。

对外来人口聚集区采取改造治理措施的主要原因，就是为了缓解人口资源环境的矛盾，或者说是为了解决“城市病”问题。不过，对此存在不同的学术讨论观点。一种观点认为改造外来人口聚集区有利于城市治理，理由是由于聚集区中的外来农民工工作不稳定、社会经济地位较低、生活环境较差以及文化的边缘化等原因，在城乡差距面前容易产生心理冲突和压抑失衡，而“城中村”加剧了区域性“失范”，使这些地区的城市犯罪率高发，会引发治安等社会治理难题。外来人口聚集区往往不仅成为“脏乱差”的城市边缘地带，也成为社会问题的多发区。另外一种观点则认为外来人口聚集区存在一定的功能合理性，认为外来人口聚集区的产生与发展，是城市化进程中的产物，在打破以城乡隔绝为特征的二元结构和作为城市吸纳农村剩余劳动力方面发挥了巨大作用，承载了外来农民工的日常生活及城市产业发展等系统功能。在外来人口聚集区中，当地村民与外来人口之间建立了相互依赖的复杂分工，在社会保障体系尚未完善的情况下，不仅对当地失地农民具有自我保障的积极性与必要性，也能够缓解外来人口的公共需求与**机制滞后形成的矛盾关系，具有难以替代性。从这个意义上讲，“城中村”是社会结构变迁的结果，在我国城乡二元*的环境中有其存在的价值和意义。

协调机制

城市群是我国经济增长的引擎，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成指出，我国当前的主要城市群10%的面积承载超过2/3的经济总量，却只承载了全国1/3的人口，区域差距问题明显。

《规划》提出，建立城市群发展协调机制。建立完善跨区域城市发展协调机制。以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动。重点探索建立城市群管理协调模式，创新城市群要素市场管理机制，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素*流动和优化配置。

合作竞争

“我国城镇化有一个特性，是在不同的发展阶段，各个发展阶段同时存在的状况。”李迅表示，东部地区目前已进入到工业化中后期，但中西部地区还处在工业化中期或初期。

针对东部地区城市群的发展，《规划》提出优化提升东部地区城市群。京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群是我国经济最具活力、吸纳外来人口最多的地区，要以建设世界级城市群为目标，加快形成国际竞争新优势，在更高层次参与国际合作和竞争。

针对中西部地区城市群，《规划》提出培育发展中西部地区城市群。中西部城镇体系比较健全、城镇经济比较发达、中心城市辐射带动作用明显的重点开发区域，要在严格保护生态环境的基础上，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要作用。

10、规划

城市群

城市群是我国新型城镇化的主体形态，也是拓展发展空间、释放发展潜力的重要载体，还是参与国际竞争合作的重要平台。跨省级行政区城市群规划，由国家发改委会同有关部门负责编制，并报国务院批准后实施。除了粤港澳大湾区规划外，根据国家发改委此前的通知，2017年拟启动海峡西岸城市群、关中平原城市群、呼包鄂榆城市群等跨省域城市群规划编制。

在2017年的*工作报告中，首度提到了要研究制定粤港澳大湾区城市区发展规划。

截止2017年4月初，呼包鄂榆城市群发展规划编制工作已经正式启动。国家发改委有关负责人表示，所有城市群发展规划都必须贯彻落实新型城镇化道路的总体要求，紧紧围绕提高城镇化质量，从国家城镇化战略格局出发，遵循普遍规律，立足地区实际，把握各自特点，确定好总体定位和发展方向。此外，编制一个好的规划对城市群建设来说，还只是万里长征的第一步，更重要的是后续实施。探索建立城市群规划实施保障机制，本身也是城市群建设的一项重要任务。

11、战略方向

空间格局上从单极化向多极化、扁平化发展。

过去，我国区域发展存在着过度极化的现象，即使在城市群内部也存在着严重的发展不均衡现象。未来，要以大城市为依托，逐步打造大中小城市和小城镇协调发展格局。城市群内部的要素和资源逐步向整体扩散，各城市最终形成分工明确、功能合理、产业布局协调的扁平化城市体系。

发展动能要从要素和政策驱动转向创新驱动。

随着劳动力成本上升、生态环保要求提高，城市群发展的要素和政策红利空间越来越有限。未来，中国城市群要成为世界高端要素集聚地，必须走创新驱动的路子，在科技、制度、理念以及管理等领域不断创新。

发展模式从*主导转向市场主导。

我国的城市化进程主要遵循自上而下的推动模式，即*通过行政力量来集中资源和政策发展城市。随着城市化水平和市场化水平的提高，城市群的发展应该逐渐树立自下而上的推动模式，充分发挥市场机制作用。在区域规划的前提下，通过价格机制让要素充分流动，让产业在城市群间、城市群内部*选择，获得最优效率。