全面两孩

全面两孩，即允许全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策。2015年10月29日中国*第十八届*委员会第五次全体会议通过的中国*第十八届*委员会第五次全体会议公报提出：促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。

1、政策背景

我国是世界上人口最多的国家，尽管自70年代初以来，我国实行计划生育的工作取得了很大成绩，但由于我国在50年代和1962～1972年间先后出现了两次生育高峰，使得我国人口快速增长的趋势始终没有改变。进入80年代后，人口增长的速度加快，每5～7年即可增长1亿人口，如此庞大的人口将给经济和社会的发展带来巨大压力。

1982年十二大，计划生育被确定为基本国策。实行计划生育，严格控制人口增长，坚持优生优育，提高人口质量，直接关系到人民生活水平的进一步提高，也是造福子孙后代的百年大计。

从1980年提倡一对夫妇只生一个孩子，到1984年提出在农村适当放宽生育两孩的条件，然后是2013年单独二孩政策的通过，再到今天的全面放开二孩，我国计划生育政策一直在处于动态调整的“进行时”。

2、决定

2015年10月29日，*十八届五中全会闭幕，会议提出：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。这是继2013年，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整。

3、全面放开二孩原因

1、单独两孩实践遇冷生育率低到危险

单独两孩

单独二孩政策实施后，效果并不尽如人意。截至2014年12月，全国仅有不足100万对单独夫妇提出再生育申请，而此前的官方预计是每年增加200万人左右。

中国社会科学院发布的《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》认为，中国目前的总和生育率只有1.4，远低于更替水平2.1，已经非常接近国际上公认的1.3的“低生育陷阱”。

虽然也有专家表示中国已经进入“低生育率陷阱”没有根据，但不可否认的是：人口是一个国家竞争力的基本要素。没了人口红利，在竞争力上就少了一枚盾牌。

附：

“人口红利”简单通俗地理解为：由于年轻人口数量增多形成的廉价劳动力，提供给经济发展相对便宜的要素价格。对于很多发展中国家而言，廉价劳动力是发展的一个重要要素。

深入的经济学分析和实证研究都表明，在扣除技术进步和城镇化的作用外，人口衰减带来的将是人均GDP下降。如果不信的话，看看邻国——日本：长期低生育率被认为是日本经济长达20多年的停滞的根本原因。

2、“银发危机”

从人口结构上看，现在中国的老年人口比例在不断上升，从2010年13.3%提高到2014年的15.5%。目前，中国已成为人口老龄化发展速度最快的国家之一，老人生活旅居问题也在不断凸显出来。

据联合国统计，到本世纪中期，中国将有近5亿人口超过60岁，而这个数字将超过美国人口总数。

这就提出了一个严肃的课题：出生率降低，年轻人越来越少，今后谁来工作、谁来纳税、谁来养活数以亿计的老年人？

3、“刘易斯拐点”隐忧

“刘易斯拐点”，即劳动力过剩向短缺的转折点，由诺贝尔经济学奖获得者威廉?阿瑟?刘易斯在1968年提出。它指的是在工业化进程中，随着农村富余劳动力向非农产业的逐步转移，农村富余劳动力逐渐减少，人口红利慢慢消失，最终枯竭。

与“刘易斯拐点”相对应的是“人口红利”。

从目前的现状来看，低生育率和老龄化是中国经济刘易斯拐点提前出现的关键诱因。

改革开放以来，中国经济保持了高速的增长，大量的富余农村劳动力涌入城市，在催生经济快速发展的同时，也导致了目前农村问题频发。以“老弱病残”为主的农村人口结构已逐步凸显了农村经济的增长乏力。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉在2014年两会期间接受记者采访时表示：2004年开始民工荒，从沿海城市迅速蔓延到内地，此后再没有停止过，工资从那个时候开始上涨，也没有再停止过，而且是低端劳动者工资上涨。所以2004年肯定是一个起点。如果说区间的话，我们可以看到，2010年开始，中国15岁到59岁的劳动年龄人口出现负增长。这是一个巨大的转折，劳动年龄人口增长不是减慢了，而是一路负增长下去了，所以让我说一个区间，就是从2004年到2010年，这个区间总共才6年，但是这个区间在日本走了30年，在韩国走了40年，中国还是很快的。

4、“失独”社会之殇

近些年来，我国家庭规模不断缩小，从1982年的4.43人缩减至2010年的3.10人，独生子女家庭超过1.5亿户，家庭的生育、养老等基本功能有所弱化。许多独生子女面对沉重的养老负担，常感到有心无力、独木难支，而老人“失独”不仅是家庭灾难，也是社会之殇。

2015年7月19日，杭州失独老夫妻在女儿去世百日祭双双自杀的消息令大家心痛不已，同时也不禁深思：中国第一代独生子女政策家庭逐渐步入老年，失独家庭成为一类社会创伤。失独家庭所经历的心理创伤、经济压力、医疗养老问题超过一般家庭丧子后承受的痛苦，而这份痛苦谁能解？

5、男女比例失衡

下图为《中国历年男女出生比例》表。按照该图，我们可以将1950到2014的64年时间划分为4个时期，而每个时期的男女出生比例都与背后的经济社会和政策因素变化相符。

注：1950-1989年数据来自张翼：《中国出生性别比的失衡、原因与对策》，社会科学研究，1997（6）；1990-2000年数据来自庄亚尔、张丽萍：《1990年以来中国常用人口数据集》，中国人口出版社，2003；2001年和之后的数据来自国家统计局。

计划生育政策自1980年开始强化，这分别体现为城市的普遍“一胎”和农村的普遍“一胎半”政策。在重男轻女思想依然普遍和B超逐渐普及的情况下，可能促使男女出生比例节节升高，从1980年的107.4上升到2004年的121.1。

*自2002年开始“治理”男女比例失调的问题，具体措施包括明文严格禁止使用B超等技术进行胎儿*。此外，随着城市化的提升和农村生育观念的改变，对男孩的偏好也可能进一步淡化。与之对应，男女出生比例自2004年达到峰值的121.1之后，整体上开始下降，但到2014年依然处于115.9的超高位。

男女比例失调是性别偏好、生育数量限制和胎儿*三个因素共同作用的结果，缺一不可。重男轻女的观念虽然已经淡化，但依然会长期存在；禁止胎儿*技术也不可能完全有效。因此，要使男女比例恢复正常，有效的办法就是全面取消生育限制政策。

4、政策影响

全面放开二孩政策的实施，将会对我国经济社会长远发展带来一定的积极影响，能够在一定程度上缓解劳动力问题。短期来看，生育率的提高会对资本市场相关领域的企业经营产生影响，并带来相关投资机会。

从相关数据来看，在放开二胎后未来4年内将最多新增加5212万左右个新生婴儿。

而自第5年开始，每年新增新生婴儿数量为480万左右。以4000~5200万左右的保守数字作为假设，按16岁成年前城市农村平均抚养成本20万元粗略估算，二孩婴儿潮所蕴含的消费红利大约在每年1200亿元~1600亿元。

短期内，二孩婴儿潮的到来，将拉动相关食品、玩具、母婴医疗、儿童服饰、家用汽车（SUV和MPV）、教育行业等的发展。

中长期来看，二孩婴儿潮的到来将改变中国人口的年龄结构，减缓老龄化速度。根据购房的人口结构，20~44岁的人口是买房的主力，大部分人在25~30岁的时候就会面临首次买房置业需求。

根据测算，如果全面放开二孩，那么在2050年，20~44岁的人口比例将比不放开二胎时增加4%，增加规模达到1.28亿人。这部分新增人口将使房地产行业直接受益。

当然，长期来看，随着放开二孩后，新一轮人口红利的形成和中国潜在经济增速的提高，各类行业都将最终受益。

5、正式实施

2015年12月21日至27日，十二届全国人大常委会第十八次会议在北京召开，此次会议初次审议了人口与计划生育法修正案草案。草案提出，本修正案自2016年1月1日起施行。

提倡生育两子女、符合条件者可再生育

修正案草案修改了人口与计划生育法第十八条，明确全国统一实施全面两孩政策，提倡一对夫妻生育两个子女，地方可以结合实际对允许再生育子女的情形制定具体办法。

具体规定为，提倡一对夫妻生育两个子女；符合法定条件的可以要求安排再生育子女，具体办法由省、自治区、直辖市规定。同时明确，夫妻双方户籍所在地的省、自治区、直辖市之间关于再生育子女的规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用。

6、无需审批

2016年1月5日，公布《**、国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，我国将实行生育登记服务制度，对生育两个以内（含两个）孩子的，不实行审批，由家庭自主安排生育。这是在“准生证”制度实施多年后，我国计划生育服务管理的重大变革。

这一文件是在我国最高立法机关不久前对人口与计划生育法作出修改后，对全面两孩政策实施的进一步规定。文件充分肯定了计划生育工作取得的巨大成就，明确了计划生育改革发展的思路、目标、原则、主要任务和措施。

决定指出，当前我国人口发展呈现出重大转折性变化，实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理是新形势下坚持计划生育基本国策的重大战略部署。

决定提出，实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理的主要目标是，到2020年，计划生育服务管理制度和家庭发展支持体系较为完善，*依法履行职责、社会广泛参与、群众诚信自律的多元共治格局基本形成，计划生育治理能力全面提高；覆盖城乡、布局合理、功能完备、便捷高效的妇幼保健计划生育服务体系更加完善，基本实现人人享有计划生育优质服务，推动联合国2030年可持续发展议程的落实；保持适度生育水平，人口总量控制在规划目标之内。

为稳妥扎实有序实施全面两孩政策，决定提出，依法组织实施全面两孩政策，改革生育服务管理制度，加强出生人口监测预测，合理配置公共服务资源。

决定同时要求，大力提升计划生育服务管理水平，构建有利于计划生育的家庭发展支持体系，切实加强组织领导。

决定指出，计划生育政策推行40多年来，我国人口过快增长的势头得到有效控制，资源、环境压力有效缓解，妇女儿童发展状况极大改善，人口素质明显提高，为全面建成小康社会奠定了坚实基础，也为世界人口发展和减贫作出了重大贡献。

7、北京政策落地

晚育假变更为生育奖励假，女职工无论生一孩还是生二孩，产假都是128天（98天国家规定假期+30天生育奖励假），同时增加配偶陪产假15天。

2016年3月24日，市十四届人大常委会第26次会议表决通过《北京市人口与计划生育条例修正案》，修改决定自公布之日起施行。这意味着，全面二孩政策在北京正式落地。

8、统计数据

2016年

2016年12月22日，全国妇联儿童工作部发布的一项调查显示，53.3%的受访一孩家庭不想生育第二个孩子。全国妇联儿童工作部部长陈晓霞说，由于生育成本、经济负担、照料负担等问题，相当一部分家庭存在“不敢生、不愿生”现象，已经生育两孩的家庭对于相关公共服务和家庭教育指导提出新需求。

这项调查名为“实施全面两孩政策对家庭教育的影响”，由全国妇联儿童工作部与北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心开展。调查显示，80%左右的父母在考虑是否生育第二个孩子时，首先考虑的是公共服务因素，排在前四位的是“孩子入园、入学、升学的情况”“婴儿用品的质量”“生活地区环境状况”“孩子看病就医的便利程度”。70%左右的父母认为，“母亲的精力”“家庭社会经济状况”“孩子上幼儿园前是否有人帮助照料”等也是影响生育第二个孩子意愿的重要因素。

调查发现，超过50%的两孩家庭对孩子的养育存在困惑，包括“如何与两个孩子建立和保持亲密的关系”“如何处理两个孩子相处过程中的问题”等。

参与调查的有关专家建议，应加大医疗、卫生、教育等公共服务资源投入；可采取*直接承办、补贴企事业单位或城乡社区开办、购买社会服务等多种方式，建设婴幼儿托育机构，鼓励支持社会组织开展托育服务试点，为家庭提供更多安全优质、就近就便、负担得起的公共托育服务，减轻家庭照料负担。同时，要通过建立完善各级各类家长学校和家庭教育指导服务站点、创新丰富家庭教育指导方式等，为两孩家庭提供切实可行的家庭教育指导。

本次调查历时半年，以北京、辽宁等10省（市）21个市（区）0岁～15岁儿童的父母为调查对象，共发放问卷1万余份，有效问卷回收率为92.3%。受访家庭中，一孩家庭占54.2%，有两个及以上孩子的家庭占45.8%。

2017年

2018年1月20日，国家统计局披露，2017年我国“全面二孩”政策实行效果继续显现。据国家统计局人口和就业司司长李希如介绍，2017年全年，二孩数量进一步上升至883万人，比2016年增加了162万人;二孩占全部出生人口的比重达到51.2%，比2016年提高了11个百分点。

全面二孩

2018年1月18日，国家统计局发布的2017国民经济运行情况显示，2017年我国全年出生人口1723万人，人口出生率为12.43‰。

从整体趋势上看，相比2016年全年出生人口1786万人，人口出生率为12.95‰，2017年出生人口和人口出生率都有小幅下降。

这是自2016年我国正式实施“全面二孩”生育政策以来，首次出现二孩出生数超过一孩出生数的情况。

也就是说，出生人口的下降，其实并非因为适龄夫妇二孩生育意愿不够，主要是很多夫妇连一孩都没有生育。

2017年全年未能保持前一年出生人口数量和人口出生率的增长态势，使得部分专家对“全面二孩”政策的成效产生质疑。

中国与全球化智库特邀高级研究员黄文政在接受媒体采访时认为，随着2016年初“全面二孩”政策的放开，有生育意愿人口已在一年内完成备孕、怀孕到生育的过程。目前，既有的堆积生育已被释放。

国务院参事、人口问题专家马力就在接受每日经济新闻记者采访时表示，“全面二孩”政策所针对的目标，是之前蓄积起来的有继续生育需求的育龄妇女。根据测算，这部分蓄积量需要大概五年的时间才能得到完全释放，而其中的生育高峰将会发生在2017和2018年，也就是说，2018年二孩出生数还将维持在2017年的水平，之后才会缓慢下降。

而李希如则表示，2016年和2017年，我国出生人口分别为1786万人和1723万人，比“全面二孩”政策实施前的“十二五”时期年均出生人数分别多出142万人和79万人。出生率分别为12.95‰和12.43‰，与“十二五”时期相比，分别提高了0.84和0.32个千分点。

2017年，我国一孩数量为724万人，比2016年减少249万人。而在一孩数量下降的同时，二孩数量则有了明显上升。2017年二孩数量比2016年增加了162万人。因此，二孩出生人数的明显增加在很大程度上缓解了一孩出生数量减少的影响，有利于改善人口年龄结构，促进人口均衡发展。

为何2017年一孩生育数量出现一定程度下降?

对此，李希如解释道，由于我国人口年龄结构的变化，育龄妇女人数呈现逐年减少趋势，2017年15~49岁育龄妇女人数比2016年减少400万人，其中20~29岁生育旺盛期育龄妇女人数减少近600万人。随着经济社会发展，我国妇女初婚和初育年龄也呈现不断推迟的趋势，这些因素使得2017年我国一孩数量出现下降。

2018年1月18日，国家卫计委计划生育基层指导司负责人曾表示，民众生育意愿和生育行为受经济社会因素影响更加明显。调查显示，民众不打算再生育的原因主要是养育成本高、托育服务短缺、女性职业发展压力大，等等。

而马力在接受每日经济新闻记者采访时表示，随着经济社会发展程度提升，群众对于自我实现的要求日趋增高，生育率下降是自然规律，一孩生育率也会随之下降。

目前，各界普遍关心我国未来人口发展走向。在我国长期实行计划生育政策的背景下，部分专家担心，我国生育高峰可能即将或已经到来，他们认为，人口生育率下降将会对经济社会发展带来不少负面作用，也会对现有的社会保障体系带来冲击。

对此，国家卫计委相关负责人回应称，未来将做好出生人口监测预测，加强人口发展战略研究，促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，努力推动解决群众在生育养育方面的实际困难和后顾之忧，促进人口长期均衡发展。

2017年2月，国家卫计委印发《“十三五”全国计划生育事业发展规划》，其中明确要求，到2020年总和生育率要从2015年的1.6回升到1.8的水平，年均自然增长率保持在6‰左右。

9、深刻影响

2017年7月，有关方面人士曾介绍说，全面两孩政策落地一年多来，在育龄妇女减少的情况下，全国出生人口数增幅明显。

根据卫生计生统计数据，2016年住院分娩活产数为1846万人，是2000年以来的最高水平，二孩及以上出生占比超过45%，较2013年提高十几个百分点。

2017年前5个月，全国住院分娩活产数为740.7万人，比2016年同期增加7.8%，二孩及以上出生占57.7%，比2016年同期增加8.5个百分点。

调整中国人口结构提升社会活力

“中国未来100年都不缺人口数量，要更关注人口质量和人口结构。”2017年两会期间，有关人士的一席话被不少媒体提到了新闻标题上。

2017年，千余万“二宝”降生深刻影响国与家的未来

从上世纪80年代开始，中国推行了长达30余年的独生子女政策。不过，在经历了迅速从高生育率到低生育率的转变之后，中国人口的主要矛盾已经不再是增长过快，而是人口红利消失、临近超低生育率水平、人口老龄化、出生性别比失调等问题。

“我父母和我们这代人，家里普遍都有兄弟姐妹，不光是成长过程中能有个伴儿，成年以后也会觉得多些依靠。比如，父母需要照料时，可以由几个子女轮流承担，孩子们的压力相对小一些。”沈军说，自己身边有不少是独生子女的同事、朋友，“421”的家庭结构非常普遍，当父母们逐渐年迈多病，不少年轻人身上的养老压力会非常大。

面对诸多问题，中国计划生育政策也在进行相应调整。

从独生子女到“双独二孩”、再到“单独两孩”、“全面两孩”，为应对不同时期的人口问题，政策经历了不断完善。

政策也带来了改变。来自国家卫生计生委的数据显示，2016年，中国的总和生育率提升至1.7以上。

“这是一系列的动作，是一种连续性的政策，老百姓也认为比较公平容易接受，我们的*一直在做这件事。”国务院参事马力评价说。

在马力看来，中国已经发展到老年社会，这是一种社会文明进步的表现，但与此同时，老年人口的比例增加、生育率降低，导致年轻人口的下降。提高出生率、增加年轻人的比例对于社会至关重要，这意味着提升整个社会的活力与创新能力。

“我们考虑的不是人口多与少的问题，而是考虑人口结构的问题，要调结构。”马力认为，此前多年积累了大量有生育二孩意愿的育龄人群，因此，2017、2018年是两个生育高峰年，而生育意愿释放需要大约五年时间。

“但我们也要关注配套政策的跟进，包括如何降低抚养成本、解决孩子的照料问题、女性职工的劳动权益保障等等。”马力说。

政策护航“甜蜜烦恼”有望化解

一方面，政策改变让不少家庭“添丁进口”，另一方面，伴随二宝的到来，不少妈妈们的生活也像上了发条一样，格外忙碌。另外，育儿成本也很高。

针对民众的顾虑，近年来国家也出台了多重措施，为政策落地护航。

例如，在母婴保健方面，国家卫计委此前强调，在“十三五”期间增加产科床位8.9万张，基本满足生育需求，此外还将采取加强儿科医生、助产士等紧缺人才培养等多重措施。

数据显示，2016年，*投资29.1亿元，支持45个市级和202个县级妇幼保健机构建设，投资规模较“十二五”时期明显增加。

在教育领域，2016年，全国幼儿园达到24万所，比2012年增加了5.9万所，增长32.6%。学前三年毛入园率达到77.4%，五年提高12.9个百分点。

而今年年初公布的《国家教育事业发展“十三五”规划》中也提出，要继续扩大普惠性学前教育资源，基本解决“入园难”问题。

在女性职工产假休假制度方面，全国31省份延长了产假。国家卫生计生委有关人士在今年两会期间也强调，要制定和完善保障妇女合法权益的配套措施，要保障妇女的就业、休假的权利，要支持女职工生育以后能重返工作岗位。