专家解读《高校信息公开清单》：推进依法治校

口译专家:

■马怀德中国政法大学副校长兼教授

■王西欣北京大学法学院副院长兼教授

卢，中国社会科学院法学研究所副研究员

■我们的记者于闯

最近，教育部根据《*信息公开条例》和《高等学校信息公开办法》，制定并发布了《高等学校信息公开事项清单》(以下简称《清单》)，要求全国所有高等学校在今年10月底前将清单所列事项全部向社会公开。该清单包含10大类50个具体项目，包括基本信息、招生考试信息、金融资产和收费信息、人员和教师信息、教学质量信息、学生管理和服务信息、学风建设信息、学位学科信息、对外交流与合作信息等信息。同时，教育部要求各高校编制上一学年学校信息公开工作年度报告，对名单中所列信息逐一进行详细公开。

为了进一步了解名单，该报邀请了三位专家从多个角度和层面发表意见。

发布“名单”是依法治校的重要举措

记者:从依法治校的角度，您如何看待教育部的《高校信息公开事项清单》？

马怀德:发布“名单”是继《高校信息公开办法》之后，教育部推进高校信息公开的又一重要举措。贯彻落实十八届三中全会关于实行权力清单制度的要求和四届四中全会关于全面推进政务公开的要求，深化校务公开，增强高校透明度，加强社会监督，防止腐败，进一步推进依法治校，意义重大。

一方面，《名单》反映了教育行政管理的创新，改变了过去单纯依靠发布命令、制定计划和分配资源、越来越依靠制度和社会监督、通过明确高校信息公开事项实现依法行政和规范管理的管理模式。另一方面，名单制度有利于促进法治和建立现代大学制度。根据名单制度，学校不仅明确了所有必须主动公开的事项，而且通过公开这些事项，可以加强学校的规范化管理，接受社会监督，进一步推进以大学章程建设为重点的依法治校工作。此外，通过开放列表系统，可以逐步形成大学与社会有效沟通的渠道。大学可以充分发挥和提升自身的软实力，树立良好的公众形象，成为大学自主办学、快速发展的良好契机。

在信息披露的内容、程序、范围和监管方式的设计上，名单有几个突出的特点:

首先是比较全面的总结了大学应该主动开放的项目。在《高等学校信息公开办法》的基础上，根据国务院的要求和意见，增加了许多新的内容。它对高校应主动向社会公开的信息项目进行分类列举，全面覆盖高校工作的各个方面和层面，回应社会各界和广大师生的关注。

第二是对应该自愿披露的项目有明确、具体和明确的方向。《清单》所列项目结合高校实际情况，突出师生和人民群众的关切，明确高校信息公开的依据、范围和原则，对高校信息公开的管理和工作机制、实施模式、监督和保障机制作出具体规定，使高校信息公开在制度设计上更具针对性和可操作性。

三是强调高校工作中关键核心信息的披露。一方面，《名单》要求详细披露近年来高校工作中容易出现问题的诸如入学考试、财务管理和人事安排等核心信息。另一方面，注重教学质量、学风建设、学生工作信息披露和学科学位管理。这使得对高等教育的规范和监督更加严格，能够有效预防和遏制高等教育中的行*败和学术腐败，有效促进和推动学校依法行政。

四是加强高校信息披露的内外评价机制。《名单》在明确高校信息披露范围和标准、明确自愿披露的具体形式和程序的同时，还规定了具体的保障措施和问责措施，要求高校建立和完善信息披露的监督检查、年度报告、社会评估、问责等一系列制度，并创造性地引入第三方评估机制。

第五，要重视高校正常活动过程信息的披露。大学和*的正常活动是有区别的。与*信息公开相比，高校信息公开有其特殊性。这种特殊性体现在高校的活动由两部分组成:管理公共事务和提供社会公共服务。因此，信息公开的范围与*信息公开的范围有一定的区别。清单所列项目在一定程度上考虑了这一特殊性，并重视披露大学参与两项职能活动的过程信息，而不是局限于行使公共权力的职能范围。这是一个不同于*信息公开的进步。

名单的公布意义重大，但其实施更加艰巨。建议从以下几个方面着手:一是严格监督检查，确保各项要求得到有效落实，不流于形式；二是设计具体的评价标准，尽快实施第三方评价体系，建立完善的评价体系。三是实施问责机制，调查和防止推诿和欺骗。四是总结和解决信息披露过程中暴露的问题，使这一措施真正发挥作用，达到预期目标。

“库存管理”是大学治理现代化的要求

记者:推进治理结构和能力现代化是高校一段时期面临的核心任务。信息披露在其中应该发挥什么作用？

王西欣:在推进治理现代化的背景下，名单的公布无疑是促进我国“名单管理”制度完善、高校信息公开深化、高校治理结构、制度和能力现代化的一项重要而积极的举措。

“治理”不同于“管理”。其核心在于多个主体的共同参与，而不是单方面的高权力主体的控制。在治理过程中，各方以公开、平等、透明、互动的方式实现公共利益的扩张和增值，展现了履行社会公共职能的一方负责任、可信的形象及其对社会公共主体地位的尊重。这种平等对话、充分协商的治理模式，有赖于开放坦诚的态度和严格遵循既定规则的精神。公开和透明是实现这种开放治理和基于规则的治理的必要条件。

自2007年《*信息公开条例》和2010年《高校信息公开办法》实施以来，高校信息公开的范围和程度有所提高，但与公众预期仍有相当大的差距。当然，高校管理层的理解和意愿存在问题，但同样重要的是，当前高校在信息数据管理方面相对粗放和不规范，导致高校信息管理的整合程度低，信息收集和使用的碎片化。与原来的管理方法相比，“库存管理”是一种更加精细化的过程管理方法，可以显著增强管理过程的规范化和统一性，有利于形成稳定的预期和规范化的操作程序，避免了使用“运动模式”来推动相关工作，也大大降低了“人治”因素的影响。

显然，所有的项目都可以放在一起，并显示在一个统一的列表中，这样所有各方都可以清楚地了解所需的项目。作为监督机关的教育行政部门，清晰规范的“清单”为有效、有力、及时的监督提供了更直接的指导。因为列表使得相对模糊的上层规则更加详细和精确，减少了判断和判断的空间，具有较强的可操作性。对于广大高校师生和公众来说，该列表为他们快速准确地了解高校管理信息创造了一个渠道。同时，他们可以检查高校实际披露的信息与清单要求之间的差异，以便于日常监管。

吕:法律法规执行情况评估是*管理的重要辅助手段，是实现国家治理体系和治理能力现代化的具体体现和重要途径，是实现精细化管理的必然要求。精细管理的核心本质是将定性研究与定量研究有机结合，用科学、客观的统计数据反映管理现状，指导*决策，引导被管理人的行为，反对和防止决策被敲脑袋。这必须由专门的机构和专门的测量工具进行独立、客观和科学的评估。

通过第三方评估促进高校的公开透明

记者:清单为高校实施信息公开建立了什么样的评价机制？

吕:近年来，在教育行政部门的指导下，高校积极推进信息公开，引导企事业单位公开信息公开。《名单》明确提出引入第三方评估机制，对高校信息公开的实施进行评估和监督。

长期以来，无论是对*自身工作的评价还是对*管理状况的评价，往往都是由管理者主导和评价，这有其局限性。为了评价高校公共信息法律、法规、规章等要求的执行情况，避免高校管理主导型评价和自我评价的种种弊端，必须引入第三方评价机制。首先，评估者只能是经理和被管理人以外的主体。为了确保评估的客观性，评估人员不得与被评估人发生任何利益纠纷，不得担任经理或被管理人，也不得有任何商业目的或利益传递。只有这样，评价者才能摆脱“屁股决定头”的法律，客观地评价高校信息披露管理和高校信息披露制度的执行情况。

第二，评估必须坚持依法设定目标的原则。决定评价什么和如何评价是做好评价工作的前提。一个人不能漫无目的，随心所欲。就高校信息披露的评估而言，我们只能坚持法律原则，即法律法规要求高校披露自己想要的信息，评估自己想要的信息，以及如何披露。

第三，评价应坚持客观原则。第三方评估的生命力在于客观地反映真实情况，给予平等对待。我们应该尽量减少各种价值判断的指标，不要区分“好”和“坏”，而要判断“是”和“否”，不要给评估师太多的*裁量权，不要让他们做出不同意见的选择。

第四，考核应坚持日常的计量工作，不进行突击检查。评估的目的是监督和督促工作。开展运动不像一阵风。“四不”必须落实，即不提前告知评估对象，不提前分配评估工作，不调动和不告知评估内容。就高校信息披露而言，法律法规明确规定了披露内容、披露对象、披露时间和披露方式。你能否在评估中得到更好的评价完全取决于你是否严格遵循“考试范围”和要求。评价结果也应该是“阳光”。评估结束后，评估依据和评估结果应当向社会和被评估人公开，并被公众接受。

第五，评价必须注意系统的运行效果。第三方评估的最终结果可能是一组评估指标、一组排名或一系列统计数据，但更重要的是通过收集每个评估指标的数据来分析相关系统的执行情况，以便每个大学能够了解自己工作的亮点和存在的问题。只有这样才能明确系统设计是否不充分或系统实施是否到位，从而为进一步推进高校信息公开工作提供有力的参考。

“库存管理”是推进现代大学治理的切入点

记者:信息披露是现代大学治理的必然要求。公布名单对大学树立良好的公众形象有什么意义？

王西欣:大力开展高校基于清单管理的信息公开工作，对于维护公共利益，树立高校作为履行公共职能主体的良好形象具有重要意义。

首先，更高程度的信息披露有利于抑制高校腐败的发生。近年来，媒体一再曝光高校在招生、科研经费、基础设施建设、财务管理等方面的腐败，严重损害了高校作为学术圣地的声誉。其原因可能仍然是不透明的决策过程和缺乏对大学权力运作的监督。阳光是最好的防腐剂，揭开权力运作的帷幕是防止可能出现的教育腐败的最有效方法，也可能是最廉价的反腐败方法。

其次，信息披露有利于解决信息不对称，增进相互理解和信任。在传统的管理模式中，管理者与被管理者之间的信息交互较少，信息传递往往是单向的或事后的。因此，决策者可能不清楚相对人的要求，相对人对决策者的目的有误解。然而，在现代治理模式下，信息共享已成为必然要求。此时，决策层将根据决策信息更多地向外界披露，以方便受影响的主体及时了解相关信息。同时，在充分了解信息的基础上，相对人可以向决策者反馈自己的意见和建议，从而使决策更加贴近实际需要。

其次，高校自身管理和运行过程中重要信息的披露体现了对师生和公众知情权和监督权的保护。例如，公立高校利用*资金从事各种办学活动时，应向公众披露其使用资金的方式和数额，使公众作为纳税人有机会了解公共资金是否得到合理使用。即使是大学也应该在资金的支持下定期公布内部人员的成绩，以表明资金的使用收到了实际效果。一些外国大学将在互联网上公布由*资助的科研成果，向外界展示它们在资金使用方面的更高效率。同时，它们也将在一定程度上促进公众对某一问题的理解，或促进行业、大学和研究的交流与合作。此外，一些学院和大学也可能接受校友或公众的捐赠。定期公布这些资金的使用情况也表明，学校尊重捐赠者的知情权，并坦率地向人们展示，以安抚潜在的未来捐赠者或投资者。

管理透明度给大学治理带来新要求

记者:高校如何能以这份名单的发布为契机，不断提高自身的内部管理水平？

王西欣:“库存管理”与信息披露制度的结合，对于完善高校治理体系，提升高校治理能力具有重要意义。高校应该以此为契机，加大开放度，提高内部管理水平。

首先，根据要求，高校需要建立统一的网络平台，及时、准确、全面地披露名单要求的信息，并按时提交信息披露年度报告。应特别关注公众关注领域的信息披露。应特别关注腐败高发领域的信息披露，如招生、财务、人事、基础设施等，以确保细节，真正让权力在阳光下运行。

第二，公布的信息应便于公众阅读、查阅和理解，不应设置人为障碍。在信息公开的实践中，有义务公开的高校不能采取小冲突的形式，不能将重要信息放在网页不太显眼的位置，也不能在公开检索和获取过程中设置技术壁垒，阻止相关利益集团和公众获取信息。因此，建议各高校在各自的信息公开平台上，直接按照列表中所列项目排列信息公开目录的内容，并建立相应的超链接，方便用户使用。需要主动公开的内容应当通过搜索引擎的关键词模糊搜索提供给搜索者。对于专业信息，或者公众不容易直接理解的信息，应当在发布的同时附有说明，或者应当以更容易理解的方式直接发布。

第三，除了清单中已经列出的内容外，高校还可以根据具体情况，特别是结合公众、教职工和学生关注的重点和热点问题，积极扩大信息披露的范围。例如，合格的高校可以在不侵犯知识产权的情况下，尝试披露一些具有代表性的科研成果，以促进社会对高校工作的理解。事实上，名单只是一个底线要求，大学应该根据名单的要求进一步扩大宣传的范围和力度。

除了按照名单要求做好信息披露工作外，高校也应以此为基础，进一步提升高校的*参与水平，增强其治理能力。学院和大学是专家和学者聚集的地方，也是收集和传播知识的大厅。学校管理层应该充分利用他们的优势。在充分披露决策信息的基础上，高校可以积极鼓励师生向学校提出建议，耐心倾听师生的心声。一方面，这一举措有利于聚集众多知识精英的智力资源，为科学决策提供保障；另一方面，它也能使高校决策者了解师生的需求，对基层问题形成准确的判断，从而出台更有针对性的政策或措施。此外，它还能使学校的重大决策获得教师、学生和公众的更高认可。因此，在扩大开放范围和深化开放程度的同时，高校也可以适当考虑进一步完善组织结构或制度，包括教师代表大会、学生代表大会、重大问题听证会等。，有利于改善学校的*治理和科学治理，通过制度和制度的协调发展，促进内部治理现代化的实现。

然而，尽管《名单》和此前的《高校信息公开办法》指出了高校信息公开的路径，但实施这一制度更为重要。否则，论文可以写得尽可能好和漂亮。如果不能正确操作和实施，这将是一种装饰。实施该制度的关键在于有效的监督和鼓励。

在监督方面，首先应明确义务和行政监督主体的责任部门和责任人，并将信息公开工作纳入教育部门对高校日常工作的检查和评估。对不履行信息公开义务的高校，要严格按照《高校信息公开办法》追究直接责任人和相关责任人的行政责任。其次，除了教育主管部门的监督检查之外，还应充分向高校师生开放监督渠道，邀请独立、专业的社会第三方对高校信息公开工作进行评估，利用相关人士和社会的力量，加强对高校信息公开工作的监督。对于积极履行义务或能够超越名单范围、增加公开内容的高校，教育部门也应给予相应的奖励，并将高校较成功的经验组织成指导性案例予以公布，以鼓励更多的高校走上透明管理的道路。

高校信息披露制度的发展和高校治理现代化的推进是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。这需要教育行政部门、公众和高校自身的不断努力和推动。“库存管理”的实施是这条道路上的又一个重要里程碑，也将为今后进一步的系统改进措施奠定基础。我们期待着未来教育信息披露领域更多的制度创新，以及一个又一个里程碑式的现代治理制度和高校治理能力的巨大进步。(原题:实施“清单管理”推进依法治校——专家解读《高校信息公开事项清单》)