宅基地改革

已经酝酿多年的农村宅基地制度改革，终于有望迈出实质性的一步。作为土地制度改革的牵头部门，国土资源部于2014年10月基本完成了“农村宅基地制度改革试点方案”(下称“试点方案”)的编制、修改工作。按照工作程序，下一步试点方案应报*深化改革领导小组(下称“*深改组”)讨论审议。如果*深改组通过了国土资源部的试点方案，国土资源部计划开展为期两年左右的试点工作。到2017年，将在总结改革试点工作经验的基础上，在全国范围内推行农村宅基地制度改革。

1、简介

已经酝酿多年的农村宅基地制度改革，终于有望迈出实质性的一步。作为土地制度改革的牵头部门，国土资源部于基本完成了“农村宅基地制度改革试点方案”(下称“试点方案”)的编制、修改工作。按照工作程序，下一步试点方案应报*深化改革领导小组(下称“*深改，如果*深改组通过了国土资源部的试点方案，国土资源部计划开展为期两年左右的试点工作。到2017年，将在总结改革试点工作经验的基础上，在全国范围内推行农村宅基地制度改革。

2、试点改革

姜大明表示：宅基地制度改革，在保障农民宅基地用益物权、引导农民自愿有偿退出闲置宅基地、规范宅基地管理和利用、改善村庄环境等方面取得了积极成效。土地征收制度改革，围绕缩小征地范围、规范征收程序和完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制进行了有益探索。要强化主体责任，加快改革步伐，确保2017年底前完成试点任务。

3、方案初成

宅基地改革

“关于农村宅基地改革的问题，目前确实有一个试点方案，已经编制完成了，但还没有最后批准。”一位不愿具名的国土资源部内部人士向记者证实，国土资源部已经初步编制完成了农村宅基地制度改革试点方案。

所谓农村宅基地，是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括已经建设房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，已经建设房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。

据悉，按照目前已经基本成型的“试点方案”，农村宅基地改革试点工作将按照“分类处理”原则的进行。所谓分类，即“城乡建设用地扩展边界外的传统农区”和“城乡建设用地扩展边界内”两类，对于这两类不同情况，将以不同方式贯彻“一户一宅”的原则。

试点方案规定，在城乡建设用地扩展边界外的传统农区，继续实行“一户一宅”、面积法定的宅基地分配制度。对人均耕地少，二、三产业比较发达的地区，实行相对集中建房落实“一户一宅”，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配。

而在城乡建设用地扩展边界内，*或集体通过集中建设农村公寓、农民住宅小区，将法定面积宅基地等值转换为住宅，落实“一户一宅”。已没有新增宅基地可供分配的，农民集体可利用村庄存量建设用地，在*支持下集中建设公寓式住宅，落实农村住房建设的宅基地权益。

记者了解到，试点方案还规定，农户初次分配的宅基地，继续实行规定面积内无偿取得，有条件地区试行有偿选位；超标占用宅基地和一户多宅的，超过部分实行有偿使用；集体经济组织成员因有偿流转或退还宅基地后再次申请的，可有偿取得；非集体经济组织成员通过继承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地，实行有偿使用；农户可自愿有偿退出宅基地。

4、小产权转正

由于与小产权房的命运休戚相关，农村宅基地改革的框架和路径受到广泛关注。“试点方案”尽管提出了出租、转让、入股、典卖等农村宅基地的流转方式，但将流转范围严格界定在农村集体经济组织成员内部。这意味着城镇居民到农村购房及其相关的小产权房，仍是“法律政策禁区”，而此前多家媒体估计称，全国小产权房存量达7000万套。

5、现状

我国农村宅基地的总面积约为1.7亿亩，约占集体建设用地的54%。宅基地是农民以集体组织成员的名义获得的，且只有本集体成员才能在本集体申请宅基地，实行一户一宅、长期使用。虽然农民房屋的建设费用由自己承担，但农民的宅基地是无偿获得的，因此农民对宅基地拥有的权能是不完整的。根据法律规定，农民作为宅基地使用权人无权向具有城镇户口的城市居民出售自有宅基地以及住房。随着实践的发展，我国农村宅基地在使用过程中出现了一些新情况：一方面，每年有大量农民离开农村，出现大量农房、宅基地常年闲置的现象；另一方面，也存在“一户多宅”“建新不拆旧”以及部分“农二代”“农三代”宅基地取得困难等问题。

应当指出，宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”与承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”有很大不同。对于承包地经营权，国家政策是鼓励其流转、鼓励耕地适度集中的；对于宅基地，政策上不存在鼓励集中到少数人手里的问题。因为，宅基地制度是农村集体组织保障其成员居住权的制度，也是集体组织成员权的体现。如果非成员也能获取宅基地，那就侵犯了成员的权利。因此，要严格土地用途管制，宅基地不能违规违法买卖。

6、改革难题

各地深入探索农村宅基地制度改革，虽然在宅基地有偿使用与有偿退出等方面成效初显，但由于法规依据、流转范围等方面存在障碍，相关探索的进一步深化与推广受到制约。

一是宅基地和农房流转范围仍然受到严格限制，宅基地退出受到较大影响。一些基层*反映，现行的户籍制度改革后，难以对“农村村民”和“城市居民”进行认定，但是在宅基地改革中必须对此明确界定，避免“城镇居民回流农村”的逆城镇化现象出现，这给宅基地的审批和监管带来了困难。

二是从“一户一宅”到“一户一居”仍然面临较大阻力。余江县国土资源局有关负责人说，盖房子“有天有地”的传统观念仍然有较大影响，不少村民对于宅基地有偿退出、置换、搬进高层住宅等不能接受，影响了土地集约利用，导致宅基地大量闲置，农房财产性价值无法发挥。

一些试点村反映，过去农村宅基地归村民无偿使用，现在改为有偿使用属于试点突破，但由于缺乏相应的法律法规支撑，对村民不交费行为缺乏约束，容易出现“老实人吃亏”的局面。

三是宅基地改革是系统工程，需要多项配套改革同时推进。部分基层*反映，宅基地改革需要大量前期基础工作，包括地籍房屋调查，处理农村长期存在的违章建筑、未批先建、一户多宅等问题，确权发证等，周期较长，牵扯部门多，涉及领域广，目前存在规划审批主体不明问题。

四是农民自愿有偿退出积极性不高，主要有两个方面原因，一是城市近郊区有偿退出不如等“拆迁”，拆迁补偿远高于自愿退出价格；二是远郊区甚至脑山地区的有偿退出不如等扶贫惠农政策落地。

7、解读

中农办主任韩俊：农村宅基地改革不是让城里人下乡买房

今年*一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。*农村工作领导小组办公室主任韩俊2018年2月5日对此表示，这项改革必须守住底线，适度放活宅基地和农民房屋使用权并不是让城里人下乡去买房置地。

韩俊在国务院新闻办举行的新闻发布会上说，每年有大量农民离开农村、离开土地，农村出现大量农房、宅基地常年闲置。武汉市的一项调查显示，到2016年底，在全市1902个行政村的73万套农村房屋中，长期空闲的占15.8％。

“大量农房和宅基地闲置、任其破败，是很大的浪费，而利用起来就是一笔很大的财富。”韩俊说。

文件提出，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。韩俊解释说，这是借鉴农村承包地“三权分置”办法，在总结有关试点县市探索经验的基础上提出的一项改革任务。

他同时表示，宅基地“三权分置”与承包地“三权分置”有很大的不同。如，承包地的经营权鼓励流转、鼓励适度集中，而宅基地并不鼓励集中到少数人手里。

据韩俊介绍，今年*一号文件明确提出一个“不得”和“两个严”，即：不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

他同时强调，在城镇化进程中要依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济的收益分配权，不能强迫农民以放弃宅基地使用权为前提进城落户。

韩俊说，下一步在改革试点中要认真开展宅基地“三权分置”、特别是农户宅基地资格权的法理研究；探索宅基地“三权分置”具体形式，鼓励各地结合发展乡村旅游、下乡返乡创新创业等先行先试，探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的办法，加快形成可推广可复制的经验。

下乡返乡创新创业等先行先试，探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的办法，加快形成可推广可复制的经验。