机构改革后，如何保护“保护地”

王朗自然保护区。徐伟华提供图纸

中国是生物多样性的沃土，约占地球陆地面积的6%。这里有潮湿的热带森林、广阔的平原和草原、高耸陡峭的冰川和雪山，以及绵延数千英里的永久冰原...世界上有15%的脊椎动物和12%的植物物种。

但是和其他国家一样，中国也面临着保护生物多样性的艰巨挑战。经过2018年*机构的大刀阔斧改革，这项事业迎来了新的局面。

中国科学院生态环境研究中心主任欧阳志云系统分析了*机构改革给中国自然保护区建设带来的机遇，并提出了一系列完善自然保护区体系的建议。相关研究成果发表在国际*生态学杂志《生态学与进化趋势》上。

九龙防洪混乱不可避免

中国约有12000个自然保护区，其中2700多个是严格意义上的自然保护区(截至2017年)，总面积约147万平方公里。

此外，中国还建立了许多其他类型和名称的自然保护区，如森林公园、风景名胜区、地质公园等。这些自然保护区的面积通常相对较小。

文章指出，*国国土面积20%的自然保护区体系长期以来面临一个核心问题:管理模式重叠。一个特定的自然保护区通常由不止一个不同的*部门或机构管辖。这些实体将根据各自的职责和权限为保护区制定不同的规划目标和管理规则。以海南省为例，118个陆地和沿海保护区中至少有50个存在部分行政重叠，其中自然保护区、森林公园和风景名胜区的行政重叠最大。

"这种“九龙规则”模式导致了一系列问题."通讯员欧阳志云说。

首先，很难在全国范围内对自然保护区进行统一规划。由于缺乏“自上而下”的系统设计和总体规划，中国现有的自然保护区系统与生物多样性和生态系统服务的关键领域不匹配。例如，中国大多数自然保护区都集中在西部，尤其是青藏高原。然而，许多生物多样性和生态系统服务的重点区域分布在中国东部或南部，这些区域的保护区建设严重不足。

其次，不同自然保护区的保护和管理目标不一致，甚至相互冲突。风景区、森林公园、湿地公园、地质公园、水源保护区、社区保护区...尽管名称各不相同，但这些地区往往具有相似的功能，尤其是旅游、娱乐和其他直接经济回报的功能。相比之下，生态保护等公共福利功能很容易被遗忘。

1978年，九寨沟被原林业部指定为*大熊猫自然保护区。自1982年以来，住房和城乡建设部也将其列为*风景名胜区。2004年成为国家地质公园，承担原国土资源部地质景观保护任务。

这样，这块土地至少有三个名字，由三个不同的*部门管理。

“虽然同一组管理员正在实施特定的管理，但不同类型保护区的管理目标之间不可避免地会发生冲突。当保护与发展之间存在冲突时，管理部门通常会选择后者。”欧阳志云告诉《中国科学日报》。蓬勃发展的旅游业带来了巨大的经济效益，但也可能影响物种保护的效果。

根据前国家林业局发布的《全国大熊猫调查报告》，从1988年到2013年，保护区内的大熊猫数量有所减少，而其他周边山区的大熊猫数量有所增加。

最后，自然保护区的分类体系符合国际标准。世界自然保护联盟根据其主要管理目标将自然保护区分为6类:严格自然保护区、远野自然保护区、国家公园、自然遗迹、栖息地/物种管理区、陆地/海洋景观保护区和资源保护区，每一类都有明确的保护目标和支持标准。

虽然中国有不同级别和类型的保护区，但这些分类系统不能反映管理目标、检查标准和管理方法的差异中国科学院动物研究所的副研究员谢衍曾经写道。

三江并流，如何依法治理？

在云南省的西北部山区，金沙江、澜沧江和怒江并行，高山深谷，雪峰覆盖着珍稀鸟类和动物——这是中国三大物种多样性中心之一，也是世界一流的物种基因库。

1989年，它被列为*风景名胜区，并于2003年进入世界自然遗产名录。不仅如此，这里还相继建立了*自然保护区、地质公园和森林公园...在不同的品牌下，空间重叠很大，但遵循不同的管理规则。在许多情况下，这些规定不仅相互矛盾，甚至相互抵消。

例如，《*自然保护区管理条例》禁止在核心区和缓冲区进行开发或商业活动，而《风景名胜区管理条例》不禁止可能影响物种保护的活动，如放牧、伐木和狩猎。尽管这些活动会导致物种栖息地的隔离和野生动物栖息地的退化。

“不幸的是，即使这一地区的生态环境恶化，我们也很难追究责任方的责任，因为导致后果的决定完全符合管理相关类型保护区的规定。”该论文的第一作者、中国科学院生态环境研究中心研究员徐伟华告诉《中国科学日报》。

“哪个部门应该负责什么事情？应如何反映保护区的管理绩效？谁应该受到惩罚或奖励？”欧阳志云表示:“如果没有对这些问题的良好回答，管理就难以有效，问责也难以实现。”

抓住新机遇的*改革

自2018年3月以来，*国务院对*机构进行了大刀阔斧的改革，减少了8个部级机构和7个副部级机构。有些部门被合并或隶属于上级机构。

“这是一个机会。”徐伟华说:“一些与自然保护密切相关的改革将有助于我国重新建立一个统一、规范和有效的自然保护管理体系——管理机构越少，目标和责任越一致，职能重叠或冲突越少。”

值得注意的是，我国所有国有自然资源和资产的所有权已经从几个部门转移到一个新成立的部门:自然资源部。自然资源部在制定领土空间规划时，包括保护区的规划，有权考虑发展和保护目标。

“这种改变有助于解决过去‘九龙防洪’造成的空间重叠、管理目标和规则之间缺乏协调和冲突的问题。”欧阳志云说道。

这一改革仍有许多值得期待的地方。例如，国家公园管理局，一个由自然资源部管理的新机构，将负责中国正在进行的国家公园改革和所有自然保护区的统一管理。

一旦国家公园建立，范围内以前由不同部门管理的其他自然保护区将被取消，相互重叠的各种类型的自然保护区也将按照一定的规则纳入自然保护区，实现自然保护区、品牌和管理机构。

经过一系列调整后，原生态环境部不再具体管理自然资源和自然保护区，而只负责监督各种自然保护区的管理。这完成了“运动员”和“裁判员”的分离，将有助于更客观地评估和监督自然保护区。

新成立的生态环境部也有很多工作要做。2018年9月，生态环境部对7个自然保护区管理不善做出快速反应，指示相关地方*解决自然保护区非法资源开发问题。

“尽管*机构的改革必将给中国保护区的建设和管理带来重大变化，但仍有几个问题值得关注。”欧阳志云说道。他们在论文中还提出了一系列建议:重建自然保护区的分类体系，考虑在新建国家公园、自然保护区和自然公园的基础上建立生态功能保护区，以协调生态保护红线；综合考虑珍稀濒危物种、自然生态系统、自然景观和自然遗迹，编制统一的自然保护区体系规划；建立统一的自然保护区法律体系。

“*机构的改革开启了我国自然保护领域的历史性变革。最近出现的一些相关研究，为如何利用这一历史机遇，建立统一、规范、科学、高效的自然保护区管理体系提供了理论依据和参考意见。”

国家林业局规划设计研究院副院长、国家公园管理处副处长唐小平没有参加研究，他说:“值得注意的是，虽然**已经在全国范围内系统地理顺了自然保护区的统一管理，但许多基层单位已经取消了负责管理自然保护区的林业部门，合并了自然保护区的专门管理机构，并由于精简机构数量等原因取消了自然保护区的执法力量。这实际上严重削弱了自然保护区的管理能力。希望今后有更多的研究者和决策者关注基层实践

论文链接:https://doi.org/10.1016/j.tree.2019.05.009